期刊信息
主办:中国财政学会
主管:中华人民共和国财政部
ISSN:1003-2878
CN:11-1077/F
语言:中文
周期:月刊
影响因子:2.582645
数据库收录:
北大核心期刊(1992版);北大核心期刊(1996版);北大核心期刊(2000版);北大核心期刊(2004版);北大核心期刊(2008版);北大核心期刊(2011版);北大核心期刊(2014版);北大核心期刊(2017版);中文社会科学引文索引-来源(1998);中文社会科学引文索引-来源(1999);中文社会科学引文索引-来源(2000-2002);中文社会科学引文索引-来源(2003);中文社会科学引文索引-来源(2004-2005);中文社会科学引文索引-来源(2006-2007);中文社会科学引文索引-来源(2008-2009);中文社会科学引文索引-来源(2010-2011);中文社会科学引文索引-来源(2012-2013);中文社会科学引文索引-来源(2014-2016);中文社会科学引文索引-来源(2017-2018);中文社会科学引文索引-来源(2019-2020);国家哲学社会科学学术期刊数据库;中国人文社科核心期刊;中国科技核心期刊;期刊分类:财政与税收
期刊热词:
新中国财政70年系列特稿
中央对民族地区转移支付和税收返还的效果评价(7)
【作者】网站采编
【关键词】
【摘要】营改增后增值税中央地方分享比例为50∶50。 参见财预【2015】163号。 [1]Robert J. Barro, “Government Spending in a Simple Model of Endogeneous Growth”, Journal of Political E
营改增后增值税中央地方分享比例为50∶50。
参见财预【2015】163号。
[1]Robert J. Barro, “Government Spending in a Simple Model of Endogeneous Growth”, Journal of Political Economy, Vol.98, No.5, 1990, pp103-125.
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引言新时代我国继续坚持区域协调发展战略是贯彻新发展理念的基本方略,在同步小康目标下,加快民族地区①发展更为迫切。在中央财政加大力度支持民族地区发展的重要举措中,对民族地区的转移支付与税收返②还效果更为瞩目且并未达成共识,民族地区发展既要有速度更要有质量,向实现基本公共服务均等化及缩小区域差距目标迈进,必然要求中央财力支持要兼顾公平与效率,这是建立更加有效的区域协调发展新机制重要内容,也是在财政制度层面解决民族地区乃至全社会人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。国外对政府间财政转移支付效果的研究较多,主要有是增加地方公共产品的直接效果与对地方政府发展经济的间接效果,前者主要取决于地方政府财政支出预算(“软”或“硬”)约束机制(Barro,1990;[1]Vigneault,2007[2]),后者主要取决于上级政府转移支付资金分配机制的(“正向”或“负向”)激励效应(Cai, et. al.,2005;[3]Bonvecchi, et. al.,2011;[4]Onyango-Delewa, 2016[5]);对税收返还的研究较为少见,却存在转移支付与地方税收努力关系等研究(Büttner, et. al.,2005;[6]Egger, et. al.,2010[7])。国内学界就中央对地方的“转移支付”和“税收返还”两者关系分歧较为明显,一部分学者论述的“转移支付”范围并未提及“税收返还”(刘溶沧等,1996;[8]朱玲,1997;[9]马光荣等,2016;[10]付文林等,2016;[11]王瑞民等,2017[12]);另一部分学者把“税收返还”作为“转移支付”的形式之一(雷震扬等,2009;[13]赵云旗,2013;[14]赵珍等,2017[15])。国内就中央对地方财力补助的研究是一个不断深化的过程,早期多数研究聚焦在转移支付与地区间财力差异及地区间经济发展差距上(刘溶沧等,2002;[16]马拴友等,2003[17]),然后重点关注地区间基本公共服务均等化(郭庆旺等,2008;[18]李永友等,2009[19]),近几年上升到转移支付制度绩效的激励约束机制设计上(孙雯等,2014;[20]高铭等,2017[21]);然而,就中央对民族地区转移支付与税收返还的差异性与特色研究亟待深入,这也为调整财政政策加速民族地区发展,促进区域协调发展具有重要的理论意义与实践价值。一、中央对民族地区转移支付和税收返还的综合效果评价(一)转移支付和税收返还与均等化目标的耦合性分析以蒂布特的《地方财政支出纯理论》为标志的财政分权理论起,中央(联邦)与地方(州)的财权与事权不对称形成财政(纵向与横向)不平衡,为政府间转移支付的存在提供一个合理性依据;外部性理论也诠释了中央(联邦)转移支付的重要理由是地方政府提供行政辖区边界外溢性的公共产品;因此发达国家政府通过转移支付解决财政失衡与调节地方利益外溢问题,实现(基本)公共服务均等化目标。其中,德国联邦对州的纵向补助包括一种类似于“税收返还”形式的“增值税分享”,其与增值税收入来源州无关且与各州实际征收增值税数额无关,对各州应得的增值税分享数额(或称“返还数额”)是按照每个州的人口数进行分配,实质上是转移支付,这确实在一定程度上具有均等化效果。我国自分税制管理体制改革决定起,关于合理调节地区之间财力分配的指导思想就明确为“既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头,又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付扶持经济不发达地区的发展”。③就中央文件精神初始制定而言,实属期冀“税收返还”对调节地区财力差异起到正向作用;按照国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年以后,税收返还额在1993年基数基础上逐年递增,递增率按全国“两税”平均增长率的1∶0.3确定,即“两税”全国平均增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%,据此方法,收入增长较慢的省区,可以根据返还系数多得一些增量。但是,这不利于调动收入增长较快的省、直辖市的积极性,为分税制改革的顺利推进与调动地方政府发展生产,促进增值税和消费税合理增长,1994年8月24日,国务院决定,中央财政对地方税收返还额的递增率改为“按本地区增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定”。[22]因此,相当于中央对地方三种主要的“税收返还”从实施起就不具有均等化作用,具体差异特征如下:其一:税收返还旨为保持现有地方既得利益格局,激励地方税收努力的基数返还制度;转移支付旨为调整地方财政不平衡,缩小地方政府财政能力差异的转移支付制度。其二,税收返还具有税收共享的特点,税收能力强的地区获得税收返还数额多,税收能力弱的地区获得税收返还数额少,加重横向财政失衡;转移支付真正具有财政资源由富裕地区向贫穷地区转移特点,促进横向财政均衡。其三,在扶持经济不发达地区发展方面,税收返还是加大地区间贫富差距,没有起到贫富地区间财力调节的作用;转移支付是促进实现(基本)公共服务均等化的重要手段,在国家宏观调控中起到公平性作用。因此,我国中央税收返还不具有转移支付功能,也不符合中央转移支付制度的要求,只是属于中央地方政府间财政收入的二次分配,或归为具有激励地方政府税收努力的政府间资金调度方案。实际上,自1994年至今中央(国务院、财政部)文件一直是将二者并列提出,在财政部财政报表体系中转移支付不包括税收返还;2007年财政部公布的中央对地方转移支付体系中,只包括财力性转移支付和专项转移支付两类;自2008年起,中央财政支出表中把税收返还单独列支;2009年中央对转移支付制度改革力度加大,特别强调转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。据此,本文界定的转移支付不包括税收返还,而是将两者并列论述。(二)中央转移支付对民族地区财政平衡效果显著增加1.中央对民族地区转移支付规模不断加大自分税制改革至今,为扶持民族地区发展,中央相继出台了主要惠及特殊优惠民族地区的转移支付政策,主要有:1995年《过渡期转移支付办法》中民族地区在一般性与政策性两类转移支付相对受益更多,且还额外获得照顾性转移支付;1996年的标准财力与1997年的4%-12%补助系数档次的转移支付标准确定均有利于民族地区财力增加;西部大开发政策中,中央财政同样在不断加大对民族地区的转移支付规模;2000年中央增加了“民族地区转移支付”科目,同时安排10亿元少数民族转移支付资金,并采用环比方法,把民族地区增值税收入增长部分的40%转移支付给民族地区;④2002年的所得税收入分享改革,中央把增加的所得税收入全部用于一般性转移支付(与其他转移支付形式统称为财力性转移支付);2005年以“因素法”为主的一般性转移支付制度逐渐建立,充分考虑民族地区特殊因素;2010年的《中央对地方民族地区转移支付办法》合理确定当年民族地区转移支付总额;在《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》中,在计算一般公共服务标准支出方面,增加的“民族系数”与“人口较少少数民族”特殊支出,其中一些因素如“艰苦边远、海拔、运距、路况”系数及“环境保护”、“宗教管理”等支出,都是特别有利于民族地区基本公共服务均等化的举措;民族自治县与民族地区贫困县在2013年《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》实施后具有县级基本财力保障;2016年与2017年财政部连续印发的宗旨为推进基本公共服务均等化的《中央对地方均衡性转移支付办法》,民族地区受益更多。在大力度倾斜性转移支付政策下,中央对民族地区转移支付规模在不断攀升。具体数据见图1:图1 1996年至2016年中央对民族地区和全国地方转移支付规模比较数据来源:1994年至2017年5个自治区的统计年鉴与中国统计年鉴计算得出;特别说明,因数据可得性,2012年、2013年、2014年三年的数据是不包括西藏的四个自治区数据。作者预期,加上西藏,中央对民族地区的转移支付(无论是绝对规模还是相对规模)增加会更为显著。具体数据见附录1。就人均转移支付这一绝对规模而言,中央对民族地区转移支付相比对全国地方要多一倍左右,1996年对民族地区是平均142.26元/人,而对全国地方是平均63.23元/人;2016年,中央对民族地区平均8001.52元/人,而对全国地方平均是3802.23元/人。就转移支付与地方本级财政收入比值这一相对规模而言,民族地区相对规模数值基本上是全国地方的两倍以上,2016年中央对民族地区转移支付与本级财政收入比值为159.02%,而全国地方获得的转移支付是本级财政收入的60.26%。无论是人均转移支付数额的绝对量,还是转移支付占地方本级财政收入比值的相对量,中央对民族地区的转移支付都以绝对优势高于全国地方一般水平,可见中央财政转移支付对增强民族地区财力具有重要的作用。2.中央对民族地区转移支付结构更趋合理就一般性转移支付与专项转移支付而言,前者是为弥补财政实力薄弱地区财力缺口,协调地区间财力差距的中央补助,一般不规定资金用途,由地方统筹安排;后者是为实现特定宏观政策及事业发展战略目标,中央对地方的专项补助,要求地方按规定用途使用,专款专用。因此,一般性转移支付更利于区域差异显著的民族地区政府提供辖区偏好性更强的地方公共产品,更利于民族地区财政自主性发挥。正如2016年财政部部长肖捷在国务院关于深化财政转移支付制度报告中提到“稳步增加一般性转移支付规模,专项转移支付数量明显压低”的结构优化。分税制以来的数据证明:相比对全国其他地方,中央对民族地区的转移支付结构更趋合理。具体见图2:图2 1996年至2016年中央对民族地区与全国地方转移支付结构比较(%)数据来源:图中由1994年至2017年5个自治区的统计年鉴与中国统计年鉴计算得出,具体见附录2。其中:一般占比是指一般性转移支付与该地区两类转移支付和的比值,专项占比是指专项转移支付与该地区两类转移支付和的比值。特别说明:由于数据可得性,2012年至2014年的转移支付数据不包括西藏。图2所示:民族地区一般性转移支付占比在50%左右上下徘徊,2007年至2016年皆高于50%,自1996年至2016年民族地区一般性转移支付占比平均为53.09%,中位数是2005年的53.73%,最大值为2014年65.33%;而全国地方一般性转移支付占比平均数为46.66%,中位数是2009年的47.80%,最大值为2016年的60.61%。说明中央对民族地区的转移支付结构更为合理,相比全国其他地方,更有利于民族地区发挥财政自治权与自主性提供基本公共服务与民族偏好性强的地方公共产品。由于数据可得性约束,无法具体比较民族地区两类转移支付的内部结构。一般性转移支付包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付共7项,其中均衡性转移支付占比最大,其内容又包括多项,绝对额较大的有重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金、县级基本财力保障机制奖补资金、资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费、农村综合改革转移支付等。中央转移支付下达到民族地区(自治区),并不意味着转移支付政策的成功落实,还有自治区本级的执行与对自治区以下的转移支付实施;值得关注的是专项转移支付的具体科目随着经济社会发展的变化而变化,新增项目越来越多,2016年中央财政列出87项,所以转移支付结构有待深层优化。(三)中央税收返还对民族地区横向财政失衡效果有序缩小我国分税制改革的税收收入划分与税收增量返还办法全国采用统一的无差别政策,现行的中央对地方税收返还主要包括1994年实施的增值税与消费税返还(两税返还)、2002年实施的所得税基数返还和2009年实施的成品油(价格和)税费改革税收返还。1.中央税收返还的渐进递减式设计中央税收返还均是当时经济发展与财税改革对财政政策需要的适时实施,一定时期内维护地方既得利益,兼顾中央与地方利益格局的渐进递减式设计。(1)增值税和消费税的“两税”返还。首先,以1993年(税收返还额)为基数年,为推进1993年分税制改革,净上划中央的消费税和75%的增值税为1993年中央对地方的税收返还基数;其次,税收返还递增率即按1∶0.3系数增加对该地区的税收返还,为了有利于调动各地组织财政收入的积极性,1994年8月国务院批准将递增率改为按本地区的增值税和消费税的增长率系数确定;第三,确定收入增长目标及奖励,经国务院批准,中央对各省、自治区、直辖市和计划单列市分别核定两税增长目标,如1994年两税增长目标为16%,并制定了可操作的考核增长目标办法。⑤(2)所得税基数返还。《所得税收入分享改革方案》[23]中关于所得税基数返还收入规定:“2002年所得税收入中央将分享50%,地方将分享50%;2003年所得税收入中央分享60%,地方分享40%;2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。同时,将以2001年为基期,按改革方案确定的分享范围和比例计算,地方分享的所得税收入,如果小于地方实际所得税收入,差额部分由中央作为基数返还地方;如果大于地方实际所得税收入,差额部分由地方作为基数上解中央。”因此,所得税基数返还收入延续了1994年“存量不动、增量调整”的思想,仍然遵循基数法(以2001年为基期),没有触动地方既得利益。(3)成品油(价格和)税费改革税收返还。此次改革⑥是价税费联动改革,总体思路是取消养路费等6项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费,规范政府收费行为,减轻社会负担。成品油消费税属于中央税,新增成品油消费税连同由此增加的增值税、城建税和教育费附加具有专项用途,不作为经常性财政收入,不计入现有与支出挂钩项目的测算基数;为确保地方利益不受影响,中央对地方的该项补助性资金包括存量资金和增量资金,前者按照代替养路费等6项收费分配,保证地方“六费”基数;后者原则上不调整地方既得利益,主要根据各地批发环节燃油销量分配,显然地方燃油消耗量越大,分享的税收越多。⑦因此,税收返还主要是激励地方税收努力与保证地方既得利益,在不影响地方财政的平稳运行基础上的循序渐进改革。从中央税收返还的目的与实施办法,相比较而言,税收返还确实更有利于财政能力强的发达地区财政收入增加,但是,这种基数与总体返还递减式设计对不发达如民族地区财政失衡效果必然越来越小。2.中央税收返还对民族地区与全国地方的税收收入增加作用递减中央税收返还自1996年至2016年相对规模逐渐下降,数据证明其对财政失衡作用力越来越弱。具体见图3:图3 1996年至2016年中央对民族地区税收返还规模变动(单位:%)数据来源:由1994年至2017年5个自治区的统计年鉴与中国统计年鉴计算得出,见附录3。特别说明:由于数据可得性,2012年至2014年的数据不包括西藏的四个自治区。随着经济社会的发展,中央税收返还绝对数量越来越大,民族地区由1996年的94.76亿元上升到2016年的551.02亿元;全国地方由1996年的1948.6亿元上升到2016年的6826.84亿元;但是,中央税收返还的相对数量基本呈现逐渐下降趋势(2016年略有提高与营改增有关)。就税收返还与地方本级财政收入的比值而言,民族地区由1996年的44.87%下降到2016年的10.18%,全国地方由1996年的52.01%下降到2016年的7.83%,说明税收返还对增加地方财政收入的贡献越来越小,且因民族地区经济增长速度相对较快,2016年这一指标比全国地方还高出2.35个百分点;就中央税收返还与中央财政补助(税收返还与转移支付的和)的比值而言,民族地区由1996年的41.06%下降到2016年的6.01%,全国地方由1996年的71.57%下降到2016年的11.49%,民族地区一直显著低于全国地方平均水平,说明中央税收返还在增加地方财力作用方面明显逊色于中央转移支付,民族地区更为明显。进一步印证,税收返还对地方财力增加的作用越来越小,激励地方税收努力的效果完全可由相应税收的税收分享比例增加而实现。(四)中央财政支持民族地区提供均等化基本公共服务水平分析1.民族地区高成本基本公共服务均等化提供有高人均财政支出保障分税制改革至今,在区域协调发展战略与中央财政大力度支持下,民族地区兜底性财政支出得到保障;民众普遍关注的教育与医疗卫生两项民生性支出,民族地区逐渐提高且均高于全国地方平均水平;民众获得感更强的社会保障与就业支出,民族地区变化显著且增长速度相对更快。具体数据见表1:表1 1995年至2016年民族地区与全国地方人均财政支出比较(单位:元/人)财政支出教育支出医疗卫生支出社保就业支出民族地区全国地方民族地区全国地方民族地区全国地方民族地区全国地方......318.359...07125..........0......7........6.....02945.0..12数据来源:由1994年至2017年五个自治区的统计年鉴及中国统计年鉴计算得出;特别说明:1995年教育支出与医疗卫生支出均采用的不能剥离的“文教卫生事业费”,所以相同;1995年社保就业支出采用的是“抚恤、社会福利救济费”;2000年与2005年的教育支出与医疗卫生支出分别计算,社保就业支出是“抚恤、社会福利救济费”与“社会保障补助支出”的和;民族地区与全国地方相同数据指标完全一致,具有可比性。各地区基本公共服务提供成本有差异,历史地理等综合原因使得民族地区成本更高;因此,民族地区的基本公共服务并不能简单运用财政支出数额进行均等化比较,如民族地区位置偏远、地貌复杂、气候多样的区位环境致使交通等行政成本高,同时多种地方病易发,医疗卫生成本高;民族地区多样的语言文化、习俗宗教等教育文化成本高;对民族地区基本公共服务的长期历史欠账与积累,生产与思维方式转变等致使(基本)公共服务提供综合成本高。只要有中央财政保障就能实现民族地区人均财政支出数量均等化,但是真正的民族地区基本公共服务均等化,需要民族地区政府公共服务能力提升;所以,分税制改革以来,民族地区人均财政支出高于全国地方,并不意味着基本公共服务提供水平高于全国地方平均水平,实际上距离质量型基本公共服务均等化尚且有一定距离。2.民族地区与全国地方的民生性公共服务均等化比较由于民族地区基本生活成本与脱贫等问题的复杂与交织,使提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等基本公共服务难以进行比较,这里选取提供基本尊严及基本能力保障的基本教育服务与提供基本健康保障的医疗卫生服务进行比较,⑧这也被全国各地区绝大多数居民最关心、最迫切需求的(基本)公共服务。具体数据见表2:表2民族地区与全国地方的教育医疗卫生(基本)公共服务比较在校小学生数/专任教师数在校小学生数/本科以上专任教师数千人口床位数(张)千人口执业(助理)医师数(人)民族地区全国地方民族地区全国地方民族地区全国地方民族地区全国地方.7223.30——————.3522.21——————.3419......数据来源:“在校小学生数/专任教师数”由1996年至2017年的中国统计年鉴计算得出,“在校小学生数/本科以上专任教师数”由2005至2016年的中国教育统计年鉴计算得出,1995年与2000年数据缺乏,教育方面的民族地区采用五自治区数据。1995年至2015年的“千人口床位数”与“千人口执业(助理)医师”的数据由1996年至2016年中国民族统计年鉴计算得出,依据数据可得与有效性,民族地区采用民族自治地方数据;表中2016年的“千人口床位数”与“千人口执业(助理)医师数”由2017年中国统计年鉴计算得出,民族地区采用五自治区数据。表2所示:数据呈现的基本教育服务中民族地区小学“生师比”要“好”(低)于全国地方平均水平,似乎说明民族地区小学专任教师相对数量并不低,但是民族地区地广人稀的分散性居住特征,不能简单进行数量对比,如五自治区人口密度是25人/平方千米,而全国地方人口密度是144人/平方千米,⑨按照人口密度测算的生师比,民族地区小学生师比应该更小;再以小学教师学历为代表的质量型基本教育服务,民族地区数据明显低于全国地方平均水平,如果只计算硕士以上小学教师的生师比相差更大,2005年、2010年、2015年与2016年民族地区分别为.06、.08、5409.73、4331.57,而全国平均分别为.75、.38、2736.59、2207.11,差距不是在缩小,而是在拉大。就医疗卫生(基本)服务而言,无论是硬件设施还是软性服务,与全国地方水平相比,民族地区医疗卫生服务水平有待提升;若考虑相对高端硬件设施,以每万人口拥有100万元以上医疗设备为例,则2015年民族地区比全国地方少0.06台、2010年少0.10台、2015年少0.15台;由于执业(助理)医师的学历与职称数据可得性约束,质量型“人”的公共服务无法进行比较,从实地调研的经验推演民族地区拥有国家标准认可的专家型执业医师数量相对较少。综上,无论是硬件还是软件,民族地区质量型公共服务水平有待提高。实际上,基本公共服务均等化不能够简单用数量来衡量,实践证明质量型公共服务提升民众满意度更有效。显然,中央转移支付保障的地方财力均等化与地方提供基本公共服务均等化并不是直接因果关系,尤其是难以考核的质量型基本公共服务,需要激励相容的机制设计与科学的地方预算管理为制度基础。二、新发展理念下中央对民族地区转移支付与税收返还调整建议在新发展理念指导下,中央地方激励相容的财政制度创新性设计与深化财政转移支付制度改革加速推进基本公共服务均等化,保障民生性政策落实,促进区域协调发展,缩小民族地区与其他地区发展差距。(一)适时取消税收返还代之以中央地方“新”分税调整中央总体渐进递减式税收返还设计已经完成分税制改革顺利推进使命,而调动各地区积极性与激励税收努力完全可以通过调整税种税率分享达到相同的效果,且税收返还增加地方财政收入的作用已经越来越小,适时将其取消影响不大。1.就“简政”而言,税收返还反方向影响中央对地方转移支付的均等化效果,使中央对地方财政补助呈现“双轨制”现象,为避免中央与省级财政之间增加税收收入再分配环节,应适时取消税收返还,减少税收收入在中央与地方财政之间反复划拨与繁复税政工作。2.就“放权”而言,在不影响中央与地方的税收收入利益格局情况下,通过中央地方分税制的税种分享及分享比例调整更有利于达到激励地方税收努力效果,同时有利于提高地方财政的自主性。通过科学测算改变共享税的中央地方分享比例,将增值税地方分享比例提高(到60%左右)和所得税地方分享比例提高(到50%左右);消费税为中央税,两税返还后使其具有共享税的性质,同样通过科学测算把消费税改为中央地方共享税,为维护原来利益格局,科学测算中央地方分享比例(如90∶10)等。(二)明晰界定中央地方财政事权促进转移支付制度的公平与效率改革与完善转移支付制度是与财政事权及支出责任划分改革相衔接的,只有事权与支出责任界定明晰,在地方实力与财权现状下,才能实现中央转移支付体系的公平和效率。1.关注差异性地方财政事权促进中央对民族地区转移支付规模合理与结构优化在中央与地方财政事权与支出责任划分的统一框架下,区域差异决定民族地区具有其他地区没有的独特事权及相应的支出责任,主要有:(1)民族地区边境区位关系到国家安全与统一完整等重要事务,要有中央转移支付规模保障;(2)民生保障的公共产品如对社保就业、教育、医疗卫生等属于民族地区与中央共担事权,要理清央地政府事权与财政支出责任,对属于基本公共服务范畴且民族地区财政能力约束部分,要合理界定中央一般性与专项转移支付的规模与结构,确保民族地区具有提供均等化基本公共服务的财力,体现共享发展;(3)在民族地区辖区内属于国家全局性、基础性、战略性重大项目,如(主体功能区)生态环境保护修复、(一带一路)公共基础设施等,要有中央专项转移支付保障,确保绿色发展与开放发展。从根本上解决转移支付与财力、事权、支出责任相匹配,建立一套定位清晰、规模适度、结构合理的转移支付体系。2.提高中央转移支付资金分配公平与使用效率激励民族地区提升公共服务能力(1)加大均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重,提高地方财政自主性,有利于满足民族文化偏好的民族地区公共产品提供;(2)全面盘活转移支付结转结余资金,激励地方积极提供民生领域等差异性的公共产品(服务),提高民族地区社会福利;(3)有序取消民族地区竞争性领域的专项转移支付资金,如文化产业、民族贸易企业等专项转移支付等,促进民族地区产业内生能力的发展与全国市场竞争公平。加大中央转移支付的资金统筹力度,激励地方提升基本公共服务能力。(三)健全现代预算管理体制与自治区以下转移支付制度加速基本公共服务均等化进程通过测算标准收入支出缺口与财力因素确定的一般性转移支付,对地方税收收入努力具有一定的副作用;对绝大多数采用项目法分配的目标明确的专项转移支付,容易导致不同地方与部门“跑”项目而偏离目标设立初衷;因此,基于健全的现代预算管理体制对转移支付制度进行科学规范、公平透明、民主法治等改革。1.预算管理新理念引领转移支付制度创新与深化改革把新公共管理的新绩效预算与中长期预算运用到转移支付资金分配与管理中,强调以提升地区间基本公共服务均等化水平(尤其是质量型基本公共服务均等化)为考核转移支付资金使用效果;且因地区间基本公共服务成本差异,而不能简单以财力均等化为衡量标准。中央转移支付制度改革具有示范与传导效应,自治区以下转移支付制度改革与基层基本公共服务提供关系更为密切,因此不仅仅是科学设置《中央对地方专项转移支付绩效目标管理(暂行)办法》,还要有《中央对地方一般性转移支付实现基本公共服务均等化的目标考核》,即基本公共服务的数量与质量综合水平提升考核,并在实施办法中增加对自治区以下基本公共服务努力程度的奖惩机制。2.中央转移支付政策的有效落实需要预算法与转移支付相关法律保障准确的收入与支出预算为转移支付提供准确的依据,要有效落实《预算法》,保障转移支付及时到位,使得地方政府财政收入预期合理及基本公共服务支出的财政保障。急需制定出台《转移支付法》,为中央对地方及省(自治区)以下转移支付实施提供法律依据,尤其是关于专项转移支付项目设立、资金分配、使用管理及绩效评估的原则与标准等。中央对民族地区转移支付与税收返还调整是汇聚共性与特性的财政政策创新,是深化财税体制改革的重要任务,是建立现代财政制度的重要内容,是确保中央宏观调控与区域协调发展的重要有效措施。附录附录1 1996年至2016年中央对民族地区转移支付规模变动(元/人、%)人均转移支付转移支付/地方本级财政收入民族地区全国地方民族地区全国地方.........7446....3150......0950....4848....6852....4159....9565....7772....2867....7766....1065....7562.......0260.26数据来源:1994年至2017年5个自治区的统计年鉴与中国统计年鉴计算得出;因数据可得性,其中2012年、2013年与2014年民族地区是不包括西藏的四个自治区数据。附录2 1996年至2016年中央对民族地区转移支付结构变动(%)民族地区全国地方一般占比专项占比一般占比专项占比...................数据来源:1994年至2017年5个自治区的统计年鉴与中国统计年鉴计算得出;说明:一般占比是一般性转移支付/转移支付,专项占比是专项转移支付/转移支付;因数据可得性,其中2012年、2013年与2014年民族地区是不包括西藏的四个自治区数据。附录3 1996年至2016年中央对民族地区税收返还规模变动(%)税收返还/地方本级财政收入税收返还/(税收返还+转移支付)民族地区全国地方民族地区全国地方...................数据来源:1994年至2017年5个自治区的统计年鉴与中国统计年鉴计算得出;说明:一般占比是一般性转移支付/转移支付,专项占比是专项转移支付/转移支付;因数据可得性,其中2012年、2013年与2014年民族地区是不包括西藏的四个自治区数据。注释:①如果没有特别说明,文章中的民族地区是指五个自治区,因为中央转移支付和税收返还到省级财政,且五自治区适用《民族区域自治法》。②本文中的“转移支付”与“税收返还”是并列关系,即转移支付形式不包括税收返还。③见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国务院,1993年12月15日《国务院公报》1993年第30号)。具体参见《中国财政统计年鉴1994》,第62-64页。④中央把民族地区增值税收入增长部分的另一个40%按收入来源地返还给民族地区。⑤参考指标主要有两条:1994年上半年主要经济指标完成情况,两税收入比上年同期增长24%;二是1993年各地区两税收入增长情况;这个增长率既能够保证中央财政对地方税收返还的需要,又可以使各地经过努力达到这个增长目标。增长目标考核办法如下:(1)两税达到1994年增长目标的,承认1993年税收返还基数,并按1∶0.3系数增加对该地区的税收返还;(2)1994年两税数额低于上年的,相应扣减税收返还基数;(3)“两税收入”没有达到增长目标,但是高于上年基数的,并按1∶0.3系数增加对地方的税收返还,但是,从税收返还额中扣减完成数低于增长目标中影响中央的部分。为了鼓励各地超收,经国务院同意,对1994年两税超过增长目标的地区,对其超过部分,中央给予一次性奖励,超收部分另加1∶0.3系数返还给地方。⑥2008年12月18日国务院正式发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》,从2018年12月19日起实施。⑦改革增加的消费税、增值税,虽然列在中央,但在中央不用于安排本级财政支出,全部由中央财政通过规范的财政转移支付分配给地方。⑧此处采用义务阶段的小学教育进行基本教育服务比较;由于我国目前基本医疗与公共卫生服务无法从医疗卫生服务中准确剥离出来,所以此处比较的是医疗卫生服务(资源)。⑨五自治区国土面积437.34万平方千米,2016年人口总数为万人;全国万人;数据由2017年中国统计年鉴原始数据计算得出。同表2。每万人口拥有100万元以上的医疗设备:民族地区2005年0.16台、2010年0.28台、2015年0.76台,全国地方2005年是0.22台、2010年是0.38台、2015年是0.91台。数据由2006年、2011年、2016年的《中国民族统计年鉴》原始数据计算得出。营改增后增值税中央地方分享比例为50∶50。参见财预【2015】163号。参考文献:[1]Robert 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文章来源:《财政研究》 网址: http://www.czyjzz.cn/qikandaodu/2020/1009/347.html
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